第42章 设府置厅固青疆 怀柔施治安边民

　　雍正二年春，青海湖畔的残雪尚未消融，平定罗卜藏丹津叛乱的捷报已传遍朝野。清军收复青海全境后，年羹尧率部驻守西宁，一面肃清叛军残余势力，一面遵雍正帝谕旨，筹划青海的长治之策。此前，青海虽名义上归属清廷，却始终由和硕特蒙古诸部自治，中央政令难以渗透，终致罗卜藏丹津叛乱。雍正帝深知，若不改变旧有的治理模式，设立常设行政机构，青海的稳定便无从谈起，“设府置厅、直接管辖”成为巩固青海统治的唯一选择。

　　“大人，这是属下拟定的青海行政区划草案，请您过目。”幕僚捧着一份文书，呈递给年羹尧。彼时年羹尧正站在西宁城楼上，望着广袤的青海草原，神色沉凝。草案中，提议废除蒙古诸部世袭自治，将青海划分为府、厅、卫，委派流官治理，同时保留蒙古札萨克制度，安抚蒙古部落。

　　年羹尧接过草案，逐字审阅，指尖在“西宁府”“碾伯厅”“大通卫”等名称上停留许久。他深知，这不仅是行政区划的变革，更是对青海治理模式的彻底重塑，必然会触及蒙古、藏族部落首领的利益，阻力不容小觑。“草案大体可行，但需兼顾蒙古、藏族习俗，不可操之过急。”年羹尧缓缓开口，“传我命令，先派人前往蒙古诸部、藏族部落，宣讲设府置厅的好处，安抚部落首领，再将草案修改完善后，上报陛下定夺。”

　　使者分赴青海各地，向蒙古札萨克、藏族活佛、部落头人传达清廷的治理方略。起初，不少部落首领心存抵触——蒙古诸部世代自治，不愿受流官约束；藏族活佛担心宗教特权被削弱，暗中煽动信徒反对。青海东部的蒙古郡王额尔德尼，公开表示：“我等世代居于此地，自有章法，无需朝廷派官管辖！”

　　消息传回西宁，年羹尧并未动怒。他深知，安抚远比镇压更重要。他亲自前往额尔德尼的王府，与之促膝长谈，晓以利害：“郡王，罗卜藏丹津叛乱，皆因诸部各自为政，缺乏约束。设府置厅，并非剥夺诸部权益，而是为了规范治理，避免叛乱再起，让各族百姓安居乐业。朝廷仍会保留您的郡王爵位，您的部落辖地不变，只是需遵奉朝廷政令，缴纳赋税，这对您和部落百姓，都是好事。”

　　同时，年羹尧对藏族活佛采取“尊教而不纵教”的策略。他前往青海着名的塔尔寺，拜会活佛，承诺清廷将保护藏传佛教的正常活动，修缮寺庙，赏赐活佛金银珠宝，同时明确规定，寺庙不得干预政务、私藏武器、收纳叛匪。活佛见清廷诚意十足，又忌惮清军的实力，最终表示支持设府置厅的举措。

　　额尔德尼等蒙古郡王见藏族活佛已然归顺，又深知清廷平定叛乱后的威势，也纷纷放下抵触情绪，同意接受清廷的直接管辖。至此，设府置厅的阻力基本消除，年羹尧将修改完善后的行政区划草案，火速上报雍正帝。

　　雍正帝阅后，龙颜大悦，当即批复：“所拟甚合朕意！准设西宁府，管辖青海东部地区；设碾伯厅、大通卫，分治西宁府周边；设青海办事大臣，驻扎西宁，统筹青海军政事务，兼管蒙古、藏族事务；保留蒙古诸部札萨克制度，由青海办事大臣监督管辖。”

　　雍正二年七月，清廷正式下令，在青海设立行政机构，推行流官治理。西宁府成为青海第一个省级行政中心，下辖西宁、碾伯二县，大通、贵德二卫，府衙设知府一员，掌管民政、司法、赋税等事务；青海办事大臣由清廷直接任命，位列总督、巡抚之下，专管青海军政及民族事务，直接对皇帝负责；蒙古诸部仍设札萨克，由部落首领担任，管理部落内部事务，但需服从青海办事大臣的管辖，定期向清廷缴纳贡品、汇报事务。

　　行政机构设立后，首要任务便是整顿吏治。年羹尧遵雍正帝旨意，选拔一批清正廉洁、熟悉民族事务的官员，前往青海担任知府、同知、知县等职。他严令：“青海地处边疆，民族众多，为官者必须善待各族百姓，尊重民族习俗，不得欺压、盘剥，若有贪腐扰民者，一律严惩不贷！”

　　西宁知府沈廷正，是年羹尧亲自举荐的官员，为人正直，办事干练。他到任后，第一件事便是深入民间，走访蒙古、藏族百姓，了解他们的疾苦。他发现，青海各族百姓因长期受土司、部落首领压迫，又历经叛乱，生活困苦，不少人流离失所。沈廷正立刻上书年羹尧，请求开仓放粮，赈济百姓。

　　年羹尧批准后，沈廷正亲自前往各州县，监督赈粮发放，严禁官员克扣、贪污赈粮。西宁周边的藏族百姓玛吉，家中因叛乱失去了丈夫和牛羊，生活无以为继，领到赈粮后，热泪盈眶：“感谢朝廷，感谢沈大人，我们终于有饭吃了！”

　　除了赈济百姓，沈廷正还推行“摊丁入亩”“火耗归公”等新政，将青海的赋税制度与内地统一。此前，青海各族百姓需向部落首领缴纳繁重的赋税，还要服劳役，设府置厅后，百姓只需按土地多少，向清廷缴纳少量赋税，负担大幅减轻。同时，沈廷正规范司法制度，设立县衙、驿站，制定统一的法律条文，严禁部落首领私设刑狱、滥施刑罚，各族百姓若有纠纷，可向县衙申诉，由官府公正裁决。

　　在蒙古诸部聚居区，青海办事大臣推行“盟旗制度”，将青海蒙古诸部分为二十九旗，每旗设札萨克一人，由清廷册封，旗与旗之间划定边界，严禁相互攻伐、兼并。同时，设立“蒙古盟会”，每年由青海办事大臣召集各旗札萨克，商议青海蒙古事务，传达清廷政令，加强各旗之间的联系与合作。

　　额尔德尼郡王的部落，被划分为和硕特前旗，他仍担任札萨克。在清廷的治理下，部落百姓无需再参与叛乱，安心从事畜牧业生产，生活逐渐好转。额尔德尼感慨道：“以前，我们相互攻伐，百姓流离失所；如今，有朝廷管辖，各旗和平相处，百姓安居乐业，我终于明白，设府置厅，是朝廷的恩典啊！”

　　对于藏族聚居区，清廷采取“府卫分治”的策略。在藏族人口较多的贵德、循化等地，设立贵德卫、循化厅，委派流官治理，同时保留藏族部落头人的权力，让其协助流官管理部落事务。青海办事大臣定期派遣官员，前往藏族部落，宣传清廷的民族政策，传授汉族先进的农业生产技术，帮助藏族百姓开垦荒地、兴修水利，提高粮食产量。

　　塔尔寺作为青海最大的藏传佛教寺庙，清廷予以重点保护。年羹尧下令，拨款修缮塔尔寺，赏赐活佛大量金银、绸缎，同时规定，塔尔寺的僧人数量不得超过三千人，僧人需登记造册，接受官府管理，不得干预政务、私藏武器。活佛为报答清廷恩典，亲自宣讲清廷的善政，劝说藏族百姓服从官府管辖，促进了民族融合。

　　为了加强边防建设，清廷在青海边境地区设立了一系列卫所和驿站。大通卫、安西卫等卫所，驻扎清军，负责防守边境，防止准噶尔部入侵；从西宁到青海湖、柴达木盆地等地，设立了数十个驿站，一方面传递公文、军报，另一方面为往来官员、商旅提供便利，促进了青海与内地的联系与交流。

　　同时，清廷在青海推行屯田政策。年羹尧组织清军士兵与内地移民，在西宁周边、大通河畔等地，开垦荒地数万亩，种植小麦、青稞等粮食作物。屯田士兵实行“兵农结合”，平时耕种，战时出征，既解决了清军的粮草供应问题，又促进了青海农业的发展。内地移民带来了先进的农业生产技术，与蒙古、藏族百姓相互学习，共同发展，推动了青海经济的繁荣。

　　雍正三年，年羹尧因居功自傲被革职，岳钟琪接任川陕总督，兼管青海事务。岳钟琪继承了年羹尧的治理方略，进一步完善青海的行政制度，加强对蒙古、藏族部落的管理，同时加大对青海经济文化的建设力度。他下令，在西宁设立书院，聘请汉族文人任教，教授汉文化，鼓励蒙古、藏族子弟入学读书，培养了一批熟悉汉文化的民族人才；在青海各地开设集市，促进青海与内地的贸易往来，食盐、茶叶、丝绸等商品在青海广泛流通，带动了青海手工业和商业的发展。

　　然而，青海的治理并非一帆风顺。雍正四年，青海西部的藏族部落首领察罕诺门汗，因不满清廷的管辖，暗中勾结准噶尔部，发动叛乱，围攻循化厅。岳钟琪得知消息后，立刻调集清军，前往平叛。他采取“速战速决”的策略，迅速击溃叛军，活捉察罕诺门汗，将其押解至京，依法处置。

　　平定叛乱后，岳钟琪进一步加强对青海西部的管辖，设立茫崖卫，委派流官治理，同时安抚被迫从叛的藏族百姓，归还其财产，减免赋税，让青海西部的局势迅速稳定下来。此后，青海各地虽偶有小规模的骚乱，但均被清廷迅速平定，再也没有发生大规模的叛乱。

　　到雍正末年，青海的行政体系已趋于完善，西宁府下辖三县四卫，青海办事大臣统筹全局，蒙古盟旗、藏族部落各司其职，政令畅通，民心安定。青海的经济得到了快速发展，农业、畜牧业、手工业、商业齐头并进，各族百姓安居乐业，民族融合达到了前所未有的高度。青海不再是“叛乱之地”，而是成为西北边疆的稳定屏障，成为大清领土不可分割的重要组成部分。

　　乾隆帝继位后，继续加强对青海的管辖，将青海办事大臣改为青海总督，进一步扩大西宁府的管辖范围，完善盟旗制度和民族政策。在清廷的持续治理下，青海迎来了长期的稳定与繁荣，成为康乾盛世时期西北边疆治理的典范。

　　回望雍正朝对青海的治理，设府置厅、推行流官制度，是其中最关键的举措。它彻底改变了青海长期以来“自治不治”的局面，将青海纳入中央政府的直接管辖版图，维护了国家的统一和领土完整；怀柔施治、尊重民族习俗的政策，赢得了各族百姓的信任与支持，促进了民族融合；发展经济、加强边防的举措，巩固了青海的稳定，为西北边疆的安全奠定了坚实基础。

　　雍正帝通过加强青海管辖，展现了他的雄才大略和维护国家统一的决心；年羹尧、岳钟琪等将领，以及沈廷正等地方官员，以务实的精神和爱民的情怀，投身于青海的治理事业，为青海的稳定与发展立下了赫赫功绩。他们的努力，不仅改变了青海的历史进程，也为中国古代边疆治理提供了成功的经验，成为康乾盛世的重要组成部分，永载史册。
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